Il responsabile del procedimento.

1            Il responsabile del procedimento.

L'amministrazione è tenuta, ai sensi dell'art. 4 della l. 241/1990, a nominare un responsabile del procedimento (Narducci F:, Guida Normativa  per l’amministrazione locale , 2010, 910).

Le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l'unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale.

L’introduzione della figura del responsabile del procedimento semplifica lo schema procedimentale, poiché consente di individuare il soggetto che ha funzioni di impulso.

La necessità di una economia procedimentale comporta che le norme di azione amministrativa devono essere precise ed univoche nella determinazione dei responsabili e dei termini procedimentali.

Dal testo letterale del regolamento di esecuzione deve emergere con chiarezza l'individuazione, per ogni procedimento, di una sola unità organizzativa, responsabile dell'istruttoria, di ogni altro adempimento procedimentale e dell'adozione del provvedimento finale:

Ai fini della disciplina dell'accesso ai documenti del Ministero della difesa, possono essere adottati distinti regolamenti che, in attuazione degli artt. 2 e 4, l. 7.8.1990, n. 241, stabiliscano i responsabili e i termini dei procedimenti amministrativi di competenza degli organi centrali ed i responsabili ed i termini dei procedimenti di competenza degli organi territoriali e periferici, ma occorre che successivamente i due testi normativi siano compresi in un unico regolamento da emanare secondo il procedimento indicato nell'art. 11, 2° co., d.p.r. 28.12.1985, n. 1092 e nell'art. 9, d.p.r. 14.3.1986, n. 217  (Cons. St., A. G., 25.1.1996, n. 3, in Cons. St., 1996, 1830).

Il responsabile del procedimento è il dirigente di ogni unità organizzativa, il quale può provvedere ad assegnare ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria o di un’altra fase, ad esempio quella costitutiva o esecutoria, del provvedimento.

L’assegnazione della responsabilità del procedimento può avvenire per delega di firma o per delega di funzioni.

Nella delega di firma rimane l’imputabilità dell’atto al delegante poiché comporta solo la possibilità del delegato di firmare, diversamente dalla delega di funzioni.

Per la dottrina con la delega di funzioni viene trasferito ad un organo diverso appartenente alla medesima amministrazione (delega interorganica) ovvero ad una diversa struttura amministrativa (delega intersoggettiva) l’esercizio del potere amministrativo e con esso la responsabilità dell’adozione del provvedimento finale (Sempreviva M. T. Il procedimento amministrativo, in Caringella F. (a cura di) Corso di diritto amministrativo, 2004, 1412).

Certamente, da un punto di vista organizzativo, è evidente una maggiore razionalizzazione della struttura sia nell’individuare i responsabili sia nello stabilire il passaggio necessariamente formale fra i soggetti che si occupano delle varie fasi.

Si deve attuare una necessaria opera di organizzazione interna, assegnando ai responsabili procedimenti tipici o segmenti di procedimento.

La norma prevede che Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provveda ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità dell'istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale.

Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa .

L'unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati a richiesta, a chiunque vi abbia interesse, ex  art. 5, l. 7.8.1990, n. 241, mod. art. 21, l. 15/2005.

Per la giurisprudenza la mancata indicazione del nominativo del responsabile del procedimento non incide sulla legittimità del provvedimento di demolizione, posto che, in caso di mancata designazione di altro soggetto, ai sensi dell'art. 5 comma 2, l. n. 241 del 1990, comunque riveste tale ruolo il funzionario preposto all'unità organizzativa tecnico-urbanistica, competente alla trattazione della pratica. (T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 13 ottobre 2009, n. 5411).

2           Le funzioni istruttorie.

Al responsabile del procedimento sono attribuite dalla legge le funzioni istruttorie, art. 6, l. 241/190.

Il legislatore consente uno schema procedimentale evidentemente più semplice qualora le fonti normative attribuiscano al responsabile del procedimento poteri decisori.

Il responsabile del procedimento in particolare :

a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento;

b) accerta d’ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali;

c) propone l'indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all'art. 14;

d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;

e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione. L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale, ex  art. 6, l. 7.8.1990, n. 241, mod. art. 4, l. 15/2005.

La giurisprudenza ha correttamente interpretato che al responsabile spettano funzioni di impulso del procedimento stesso.

Tale funzione deve esercitarsi obbligatoriamente; la sua omissione non può essere pregiudizievole al richiedente.

Il principio dell'integrazione documentale nell'iter procedimentale prevede che il responsabile del procedimento accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria e, in particolare, chiedendo il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, esperendo accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinando esibizioni documentali. (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 9 ottobre 2009, n. 1537).

L'amministrazione può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali; solo l’inerzia del richiedente legittima provvedimenti negativi o il silenzio:

E' illegittimo il rigetto di una domanda di ammissione ad un esame di abilitazione all'esercizio professionale per mancanza di un documento qualora, pur avendo svolto apposita istruttoria, ex art. 6 l. 7.8.1990, n. 241 presso la amministrazione di servizio del candidato, rilevata ancora la mancanza del documento, l'ufficio non abbia direttamente interessato il soggetto affinché provvedesse direttamente a regolarizzare la situazione documentale, peraltro indirettamente desumibile dagli atti già acquisiti. Nella specie si tratta della mancanza del diploma di laurea (T.A.R. Puglia, sez. I, Lecce, 13.10.1994, n. 413, in  Foro Amm., 1995, 703).

Le funzioni istruttorie demandate al responsabile costituiscono parte integrante del procedimento.

La fase istruttoria diventa, quindi, fase obbligatoria i cui contenuti, se rinviati per relationem all’atto conclusivo possono essere censurati.

Esse condizionano la fase costitutiva in quanto sono fondamento della relativa motivazione e risultano basilari per la successiva fase giurisdizionale.

E' illegittimo il provvedimento con il quale il sindaco conclude il procedimento di rilascio della concessione edilizia, senza che sia stata preventivamente formulata la relativa proposta di provvedimento da parte del responsabile del procedimento, secondo il disposto generale dell'art. 4, l. 7.8.1990, n. 241 (Cons. St., sez. II, 8.3.1995, n. 2532, in Cons. St., 1996, I, 116).

3            L’attribuzione delle funzioni costitutive e responsabilità.

Il rilievo che il responsabile del procedimento appariva di fatto limitato dalle funzioni degli organi politico amministrativi ha portato ad ipotizzare un nuovo ruolo per i dirigenti pubblici.

L’art. 107, d. lgs. 267/2000, attribuisce ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall’organo politico.

In particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto e dai regolamenti dell’ente, vengono loro assegnati i provvedimenti di autorizzazione concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti e da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e i permessi di costruire.

In ogni caso non si deve dimenticare il fatto che i funzionari, ai sensi dell’art. 21, d.lgs. 165/2001, rispondono della loro attività agli organi di direzione politica e possono essere rimossi o condizionati dall’assegnazione del cosiddetto premio di produttività.

La norma dispone che  al dirigente nei confronti del quale sia stata accertata, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio secondo le procedure previste dalla legge e dai contratti collettivi nazionali, la colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall'amministrazione, conformemente agli indirizzi deliberati dalla Commissione di cui all'articolo 13 del d. lgs. di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, la retribuzione di risultato è decurtata, sentito il Comitato dei garanti, in relazione alla gravità della violazione di una quota fino all'ottanta per cento, ex art. 21, 1°-bis co., d.lgs. 165/2001. (Villa E., L' attualità il sistema di misurazione/valutazione della performance dei dipendenti pubblici nel d.lgs. n. 150/2009, in Lav. nelle P.A., 2009, 5, 773

All’attribuzione ai dirigenti dei compiti di gestione, in contrapposizione ai compiti di indirizzo riservati agli amministratori, fa riscontro la mobilità dell’incarico che corrisponde alla temporaneità del mandato degli organi elettivi.

La l. 241/1990 nulla prevede per quanto attiene alla responsabilità del responsabile del provvedimento per l’esercizio dell’attività amministrativa che gli è demandata.

Egli, per i principi generali, risponde per responsabilità civile amministrativa disciplinare e penale (Sempreviva M.T. Il procedimento amministrativo, in Caringella F. (a cura di) Corso di diritto amministrativo, 2004, 1425).

Egli è sicuramente responsabile civilmente dei danni provocati nella cattiva gestione del procedimento ad esempio nel caso del procedimento ablatorio.

L’espropriato danneggiato può agire per il risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi, avverso la amministrazione e questa agirà nei confronti del dipendente qualora sia accertata la sua responsabilità amministrativa

Va affermata la responsabilità per colpa grave del "responsabile" dell'ufficio tecnico, del sindaco e del segretario comunale che nel periodo più prossimo alla scadenza del termine, nonostante il lungo periodo a disposizione e l'insussistenza di specifiche ragioni ostative, abbiano omesso ogni iniziativa volta a condurre a compimento - entro il termine di legge - il procedimento espropriativo, cosi determinando le condizioni per il verificarsi dell'"occupazione acquisitiva" con i conseguenti maggiori oneri sostenuti dall'ente locale per rivalutazione monetaria ed interessi (Corte Conti reg. Toscana, sez. giurisd., 11.4.2000, n. 630).

Il responsabile preposto alla gestione del procedimento può incorrere nelle sanzioni amministrative sotto il profilo della responsabilità contabile e di quella disciplinare.

La responsabilità contabile è accertata dalla Corte dei conti. Essa ha sancito che deve essere affermata la responsabilità amministrativa per colpa grave del dirigente preposto ad un servizio - e non del collaboratore subordinato ancorché responsabile del procedimento - per i ritardi e gli inadempimenti nella gestione di un affare qualificabile "allarmato", tale intendendosi quello necessariamente urgente e particolare, a causa di una specifica situazione di fatto e di diritto, obiettivamente gravide di conseguenze dannose per l'erario

(Corte Conti reg. Marche, sez. giurisd., 29.7.2003, n. 570, in Riv. Corte Conti, 2003, f. 4, 119).

La responsabilità disciplinare è invece accertata con riferimento alle violazioni dei doveri del pubblico dipendente previsti dalla legge e dai contratti collettivi.

Il responsabile del procedimento è infine responsabile penalmente per omissione di atti d’ufficio, ex art. 328 c.p., se non conclude il procedimento nei tempi sanciti dalla legge penale.