I limiti alla localizzazione degli impianti insalubri

I limiti alla localizzazione degli impianti.

Il diritto alla salute leso dalla pubblica amministrazione assume decisamente il ruolo di ultimo baluardo della giurisdizione ordinaria nei confronti degli enti pubblici (e dei loro concessionari) in conseguenza delle recenti decimazioni sofferte ad opera dapprima del D. L.vo n. 80 del 1998, e, subito dopo, della l. n. 205 del 2000, nelle materie dei pubblici servizi, dell'urbanistica, delle espropriazioni per pubblica utilità e del risarcimento del danno. E, d'altra parte, continua a rappresentare la frontiera più avanzata della tutela giurisdizionale del privato nei confronti dell'amministrazione, consentendo al giudice ordinario di ingerirsi perfino nell'attività pubblicistica di questa e addirittura di inibirla.
La giurisprudenza ha affermato che nessun organo della collettività può validamente disporre del diritto alla salute, comprimerlo o sacrificarlo e, quindi, neppure la pubblica amministrazione in vista di motivi di interesse pubblico di particolare rilevanza; sicché tutte le attività della pubblica amministrazione lesive di questo diritto devono considerarsi poste in carenza di potere, generando una situazione tutelabile senza alcuna limitazione davanti al giudice ordinario.

Nella fattispecie si tratta della costruzione ad opera della Cassa per il Mezzogiorno di un depuratore di rifiuti per il disinquinamento del golfo di Napoli. Cass., sez. un., 6 ottobre 1979, n. 5172, GC, 1980, I, 357,
Il nuovo orientamento in forza del quale detto giudice acquisisce il potere di imporre alla pubblica amministrazione un comportamento determinato pur in relazione alle sue prerogative pubblicistiche, si è consolidato.
In nome di questo principio la giurisprudenza attribuisce alla giurisdizione ordinaria le azioni dirette ad insorgere contro l'esercizio di impianti pubblici nocivi al diritto alla salute (nel caso si trattava di impianto manifatturiero-industriale produttivo di gas ed altre esalazioni insalubri). A nulla rilevando che risultino o meno autorizzati dall'autorità amministrativa, e che l'impianto sia stato o meno classificato dai competenti organi amministrativi fra quelli insalubri secondo l'elenco all'uopo predisposto dal Consiglio superiore della sanità. Cass., sez. un., 19 luglio 1985, n. 4263, GC, 1986, I, 128. 

Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda con la quale il privato, denunciando l'installazione da parte del Comune di una discarica di rifiuti in prossimità della sua abitazione, ne chieda la chiusura, al fine di evitare esalazioni pregiudizievoli, ed altresì chieda il risarcimento del danno, in quanto si collega a posizioni di diritto soggettivo (diritto alla salute e diritto di proprietà). L'eventuale interferenza di quelle pretese su atti amministrativi non determina difetto di giurisdizione, ma rileva solo sotto il profilo dei limiti interni delle attribuzioni di detto giudice ordinario (divieto di annullare, modificare o revocare il provvedimento amministrativo, ai sensi dell'art. 4, L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E). Cass. Civ., sez. un., 12 giugno 1990, n. 5714.

L'amministrazione comunale ha piena legittimazione ad insorgere contro gli atti di altri enti pubblici rivolti alla costruzione di una centrale elettrica, per denunciare il pericolo di pregiudizio per la salute dei cittadini; la relativa controversia spetta alla cognizione del giudice ordinario, perché la posizione dell'ente territoriale, con riguardo alla tutela della salubrità dell'ambiente, ha natura di diritto soggettivo. Cass. Civ., sez. un., 3 luglio 1991, n. 7318, in Giur. it., 1991, I, 1133.
Il principio all'art. 4, L. 20 marzo 1865, n. 2248, All. e), che fa divieto di annullare, modificare o revocare il provvedimento amministrativo è stato travolto nel campo degli impianti di depurazione e di discarica sulla base del presupposto che il diritto alla salute debba considerarsi sovrastante alla stessa amministrazione. Cass., sez. un., 20 febbraio 1992 n. 2092, GC, 1993, I, 749.

La giurisprudenza ha riconosciuto al privato la facoltà di adire il giudice ordinario non soltanto con azione risarcitoria, ma anche con richiesta di condanna alla rimozione dell'opera, nei confronti di un depuratore installato dalla Cassa per il Mezzogiorno ad una distanza inferiore da quella prescritta, in quanto necessaria per eliminare il pregiudizio al diritto alla salute. Cass. 20 novembre 1992 n. 12386, in Dir. giur. agr., 1993, 20.

Negli anni successivi è toccato alle richieste di eliminazione delle immissioni intollerabili di esalazioni, rumori, fumi e vibrazioni, in relazione alle quali qui è sufficiente segnalare. La giurisprudenza ha ritenuto ammissibile il provvedimento con cui si ordinava la chiusura di una centrale per la produzione di energia elettrica in quanto diretto alla tutela del diritto soggettivo alla salute, asseritamente leso dalle modalità di attuazione della produzione di energia, e non già alla soppressione del relativo servizio pubblico. Cass., sez. un., 29 luglio 1995 n. 8300, in Giur. it., 1996, I, 328.

E’ stata disposta la disposta chiusura di un'opera idraulica (canale), dichiarata di pubblica utilità e realizzata da un consorzio su delibera della Cassa per il Mezzogiorno, richiesta dai rappresentanti di un villaggio turistico-alberghiero che lamentavano l'esistenza di immissioni intollerabili, configurate da esalazioni maleodoranti e da focolai di infezioni, pregiudizievoli per la salute del personale e degli ospiti del villaggio. Cass. Civ., sez. un., 7 febbraio 1997 n. 1187, GC, 1997, I, 1179.

Il D.L.vo n. 80 del 1998 e la L. n. 205/2000, non hanno arrestato questo filone giurisprudenziale, che dalla devoluzione delle nuove materie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha tratto ulteriori considerazioni per rinsaldare quella ordinaria in tema di lesione del diritto alla salute.

La Cass. Civ., 21 marzo 2006 n. 6218, in Urb. app., 2006, 568, ha escluso la giurisdizione amministrativa, perché non comprende le domande proposte da privati nei confronti della pubblica amministrazione o di suoi concessionari per conseguire il risarcimento dei danni alla salute, espressamente devolute al giudice ordinario, in quanto comprese fra le controversie «che riguardano il danno alla persona o a cose».
Anche nel nuovo quadro di riparto della giurisdizione in materia di pubblici servizi, di cui all'art. 7, L. 21 luglio 2000 n. 205, l'inibitoria con la quale il privato chieda nei confronti della pubblica amministrazione o dei suoi concessionari l'emanazione da parte del giudice di un ordine di interramento della linea elettrica costruita e messa in esercizio a ridosso della sua abitazione per il pericolo alla salute derivante dall'esposizione al campo elettromagnetico, a causa della breve distanza, è devoluta alla cognizione del giudice ordinario: atteso che la pubblica amministrazione è priva di qualunque potere, ancorché agisca per motivi di interesse pubblico, di affievolire o di pregiudicare indirettamente il diritto alla salute, il quale, garantito come fondamentale dall'art. 32 cost., appartiene a quella categoria di diritti che non tollerano interferenze esterne che ne mettano in discussione l'integrità. Cass. Civ., sez. un., 8 novembre 2006, n. 23735, in Giust. civ., 2006, 12, 2692.

La dottrina rileva come la decisione del giudice ordinario operi in detti casi una vera è propria sostituzione con le decisioni del giudice amministrativo che hanno già deciso la legittimità dell’opera disapplicando le sue sentenze.

Per cui il controllo di legittimità viene posto nel nulla. P. CARPENTIERI, Diritto alla salute, localizzazione degli impianti e giudice ordinario, in Urb. App., 2007, 797.