N. 10057/2014 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA:
SEZIONE II BIS n. 04123/2014, resa tra le parti, concernente valutazione di
impatto ambientale di un progetto relativo alla coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi in regime di concessione;
1. Viene in decisione l’appello proposto
dalla società Rockhopper Italia s.p.a. per ottenere la riforma della sentenza,
di estremi indicati in epigrafe, con la quale, in primo grado, il T.a.r. per il
Lazio ha respinto il ricorso diretto all’annullamento dei provvedimenti del
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (di seguito
anche solo MATTM) 8 luglio 2013, n. 004021/GAB e 9 luglio 2013, prot. n.
DVA-2013-0016085, con cui, nell’ambito del procedimento di valutazione di
impatto ambientale del progetto di coltivazione del giacimento di idrocarburi
liquidi e gassosi denominato “Ombrina Mare”, propedeutico al rilascio della
relativa concessione di coltivazione da parte del Ministero dello Sviluppo
Economico, il MATTM disponeva una integrazione istruttoria e l’espletamento, in
via precauzionale, di una valutazione ambientale più ampia, comprensiva della
procedura di Autorizzazione integrata ambientale (AIA).
7. Dall’istruttoria processuale è emerso
che in data 7 agosto 2015, il MATTM, di concerto con il Ministeri per i beni e
le attività culturali e del Turismo, ha adottato il d.m. n. 172/2015,
decretando la compatibilità ambientale concernente la realizzazione del
progetto di sviluppo del giacimento Ombrina Mare e rilasciando altresì l’AIA.
8. Nonostante la positiva conclusione
del procedimento di valutazione ambientale, l’appellante ha dichiarato di avere
ancora interesse alla decisione del ricorso, al fine di fare accertare, per
promuovere un separato giudizio risarcitorio, l’illegittimità degli atti
impugnati che hanno comunque determinato un aggravio procedimentale, ritardando
la conclusione del procedimento per il rilascio della concessione di
coltivazione (alla data di discussione del presente appello non ancora rilasciata).
La società Rockhopper ha, infatti,
preannunciato che, in caso di accoglimento dell’appello, intende promuovere un
giudizio risarcitorio per ottenere il risarcimento del danno asseritamente
ingiusto subito a causa dell’allungamento dei tempi di conclusione del
procedimento determinato dalla decisione del MATTM di disporre l’espletamento
di una AIA nell’ambito del procedimento di valutazione ambientale del progetto.
Sotto tale profilo, la società
Rockhopper evidenzia diversi profili di danno che sarebbero, in particolare,
derivati, nonostante il rilascio dell’AIA: a) dalla perdita del valore del
patrimonio aziendale in considerazione del fatto che il giorno successivo alla
diffusione della notizia dell’adozione del provvedimento impugnato le azioni
della capogruppo della società, quotata alla borsa di Londra, avrebbero perso
circa il 15 % del loro valore; b) dal ritardato o mancato incasso nei termini
previsti dei proventi derivanti dall’investimento effettuato; c) dal fatto che
il ritardo nella conclusione del procedimento potrebbe persino precludere il
rilascio della concessione di coltivazione, alla luce delle sopravvenienze
normative nel frattempo intervenute (quali, in particolare, le leggi regionali
della Regione Abruzzo 14 ottobre 2015, n. 29 e 6 novembre 2015, n. 38) e della
richiesta di referendum abrogativo dell’art. 6, comma 17, del d.lgs. 3 aprile
2006, n. 152, volta ad estendere il divieto di ricerca e coltivazione di
idrocarburi anche ai progetti i cui procedimenti per il rilascio del relativo
titolo minerario erano già in corso prima dell’entrata in vigore del Codice
dell’ambiente.
11. La concreta prospettazione di un
interesse ai fini risarcitori impone a questo Giudice di superare le
pregiudiziali eccezioni di improcedibilità e di esaminare nel merito l’appello,
ai sensi dell’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm., per accertare l’eventuale
illegittimità degli atti impugnati.
Anche se quello prospettato è un danno
da ritardo, nel caso di specie il ritardo deriva non da un mero comportamento
inerte, ma dall’adozione dei provvedimenti impugnati con i quali il MTAMM ha
disposto un supplemento di istruttoria ritenendo necessario l’espletamento
della procedura di AIA.
Sussiste, quindi, un rapporto di
causalità tra il danno prospettato e i provvedimenti oggetto del presente
giudizio, il che rende evidente la sopravvivenza di un interesse, ai fini
risarcitori, nonostante la positiva conclusione del procedimento.
12. Nel merito l’appello non merita,
tuttavia, accoglimento.
13. I motivi di appello muovono dalla
considerazione che non fosse necessario acquisire l’AIA in quanto l’impianto in
questione, per i primi quattro anni di funzionamento, avrebbe comportato
unicamente emissioni in atmosfera, mentre non erano previsti né scarichi idrici
né rifiuti o altri tipi di emissioni per le quali gli Allegato VIII e IX al
d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. Codice dell’ambiente) prevedono l’espletamento
dell’AIA.
La procedura di AIA, quindi, avrebbe
dovuto e potuto essere disposta solo in una seconda fase, quando, trascorsi i
primi quattro anni di esercizio, l’impianto avrebbe cominciato a provocare
emissioni nell’ambiente.
14. La tesi non è condivisibile in
quanto muove da una visione frazionata o bifasica del ciclo di vita o di
funzionamento dell’impianto, che scinde in maniera netta il primo periodo (caratterizzato
unicamente da emissioni in atmosfera) e il secondo periodo, che avrebbe inizio
solo dopo i primi quattro anni, caratterizzato anche da emissioni
nell’ambiente.
Il frazionamento in autonomi periodi del
ciclo di vita dell’impianto conduce, quindi, l’appellante a sostenere
l’illegittimità dell’AIA con riferimento alla prima fase, di per sé priva di
emissioni nell’ambiente.
L’infondatezza della tesi deriva
dall’erroneità della premessa su cui essa si fonda, ovvero che l’impianto,
anziché essere oggetto di valutazione unitaria, debba essere sottoposto a due
diverse valutazione ciascuna riferita alla singola fase del suo ciclo di vita.
Il Collegio ritiene, al contrario, che
l’impianto debba essere valutato unitariamente, considerando in maniera
altrettanto unitaria il suo ciclo di funzionamento e la relativa incidenza
ambientale.
La valutazione unitaria evidenzia che
l’impianto in questione è destinato, sia pure a partire da un certo momento
temporale nell’arco del suo funzionamento, a provocare emissioni nell’ambiente
che certamente rendono obbligatoria la procedura di AIA.
16. L’azione amministrativa condotta dal
MATTM, oltre a trovare un puntuale fondamento nella disciplina che prescrive
l’AIA, non si pone in contrasto con le regole dell’autotutela o con il
principio del legittimo affidamento, non potendo in senso contrario richiamarsi
la circostanza che, in una prima fase del procedimento, lo stesso MATTM aveva
ritenuto (nota del 24 ottobre 2012 e circolare ministeriale dell’11 aprile
2012) che non vi fosse necessità di sottoporre il progetto all’AIA.
L’affidamento di cui si lamenta la
violazione deriva, infatti, da valutazioni precedentemente espresse in atti di
natura meramente endoprocedimentale, come tali privi di quella stabilità
(propria solo del provvedimento conclusivo del procedimento) tale da imporre,
in caso di successivo revirement, l’applicazione delle regole e delle garanzia
su cui si fonda, a tutela dell’affidamento del privato, la disciplina
dell’autotutela amministrativa.
Infatti, è per alcuni versi fisiologico
(e, dunque, perfettamente legittimo) che lo sviluppo del procedimento possa
indurre l’Amministrazione a diverse valutazioni rispetto a quelle inizialmente
compiute nella fase di avvio istruttorio dello stesso procedimento. Tale
possibilità di “ripensamento” endoprocedimentale appartiene alla stessa
funzione del procedimento, costituendo quest’ultimo la sede nella quale si forma
e si perfeziona la scelta dell’Amministrazione, attraverso un processo,
necessariamente graduale e progressivo, di acquisizione degli interessi e di
accertamento dei fatti, dotati di obiettiva complessità.
La intrinseca dinamicità del
procedimento e delle valutazioni al suo interno compiute impedisce, pertanto,
che meri atti endoprocedimentali possano “cristallizzare” la volontà finale
dell’Amministrazione ed esclude, parimenti, la necessità di ricorrere allo
strumento dell’autotutela quando vi sia l’esigenza di superare, per adattare la
decisione finale all’esito dell’istruttoria, precedenti prese di posizioni
endoprocedimentali in coerenza con una più matura valutazione.
17. Alla luce delle considerazioni che
precedono l’appello deve, pertanto, essere respinto.
18. La controvertibilità e la
complessità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione
delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come
in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
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