mercoledì 3 ottobre 2012

Beni pubblici. 5. I beni del demanio comunale


Capitolo quinto
I beni del demanio comunale

Guida bibliografica.

1. La classificazione. I cimiteri.
I beni del demanio comunale si distinguono in due categorie.
La prima comprende il demanio specifico. La seconda comprende il demanio accidentale. (Sandulli 1964, 86).

2. La concessione cimiteriale.
Il privato, ottenuta la concessione, ha un diritto soggettivo al sepolcro.
Il diritto sul sepolcro già costruito è un diritto soggettivo perfetto, assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di trasmissione inter vivos o di successione per causa di morte, e come tale opponibile agli altri privati. Cass. Civ., sez. II, 30.5.2003, n. 8804, GCM, 2003, 5.
E’ pacifico che atti dispositivi, in via amministrativa, non possono configurarsi senza limiti di tempo a carico di elementi del demanio pubblico.
La dottrina afferma l'impignorabilità assoluta dell'area cimiteriale sottostante al sepolcro privato, riconosciuta bene demaniale, ex art. 824, 2º co., c.c. Terranova 2000, 64.
3. I mercati.
La regolamentazione dei mercati è prevalentemente effettuata a livello comunale.
L’esercizio delle potestà comunali riguardano la istituzione e la regolamentazione delle fiere e dei mercati; la potestà di concessione del luogo ove essi si svolgono; la potestà di polizia municipale. Amorth 1976, 115.



1. I cimiteri.

I beni del demanio comunale si distinguono in due categorie.
La prima comprende quella specie di beni che pur potendo appartenere a soggetti diversi dai comuni rivestono carattere demaniale solo se appartenenti ai comuni, ex art. 824, 2° co., c.c.
Si parla in tal caso di demanio specifico.
A tale categoria appartengono per dizione espressa del legislatore i cimiteri e di mercati.
La seconda comprende quei beni che, pur potendo appartenere a soggetti diversi dagli enti territoriali, assumono carattere demaniale se appartengono ad un ente territoriale come lo Stato, la regione o la provincia. Si parla in tal caso di demanio accidentale.
Alla seconda categoria possono appartenere, ex art. 824, 1° co., c.c. tutte le specie di beni indicati dall'art. 822, 2° co., c.c. in quanto appartengono ai comuni.
Fanno parte del demanio comunale le strade, le autostrade, gli aerodromi, gli acquedotti e i beni del patrimonio culturale.
Per tale seconda categoria si rinvia a quanto detto, al Cap. IV, per i beni del demanio accidentale.
Possono esservi beni della prima o della seconda categoria che appartengono a soggetti privati, come le tombe private (Sandulli 1964, 86).
Per quanto riguarda in particolare l'area del cimitero, l'art. 824, 2º co., c.c., ha sciolto ogni dubbio circa la natura giuridica della stessa, dichiarando che i cimiteri sono soggetti al regime dei beni demaniali e che quindi, come tali, in base all'art. 823, c.c., sono inalienabili e non suscettibili di esecuzione forzata mediante pignoramento.
Prima dell’entrata in vigore del vigente c.c. la dottrina negava la demanialità dei cimiteri in quanto non sono destinati direttamente all’uso pubblico né all’esercizio di una pubblica funzione, ma solo all’esplicazione di un pubblico servizio (Rosa 1960, 993).
La dottrina afferma l'impignorabilità assoluta dell'area cimiteriale sottostante al sepolcro privato, riconosciuta come bene demaniale, ex art. 824, 2º co., c.c.

2. La concessione cimiteriale.

Proprio in quanto appartengono al demanio del Comune, è possibile che determinate aree siano date in concessione a privati o enti al fine di costruirvi sepolture a sistema di tumulazione individuale, per famiglie e collettività, come del resto espressamente dispone l'art. 90 del d.p.r. 10.9.1990, n. 285, regolamento di polizia mortuaria.
1. Il comune può concedere a privati e ad enti l'uso di aree per la costruzione di sepolture a sistema di tumulazione individuale, per famiglie e collettività.
2. Nelle aree avute in concessione, i privati e gli enti possono impiantare, in luogo di sepolture a sistema di tumulazione, campi di inumazione per famiglie e collettività, purché tali campi siano dotati ciascuno di adeguato ossario
(art. 90, d.p.r. 10.9.1990 n. 285)

La dottrina fa rientrare la concessione di aree cimiteriali fra le concessioni traslative in quanto con esse la pubblica amministrazione non fa che trasferire al privato una parte delle facoltà e dei poteri relativi al bene che istituzionalmente le spettano (Rosa 1960, 995)
L'art. 91, d.p.r. n. 285/1990, stabilisce che tali aree, nelle quali possono essere costruiti i sepolcri anche in forma di cappelle, devono essere previste nei piani regolatori cimiteriali.
Da queste ed altre disposizioni del regolamento si evince chiaramente la volontà del legislatore di assicurare al Comune il controllo e l'organizzazione del cimitero, così da garantire la tutela della salute pubblica e il rispetto della destinazione del luogo al culto dei defunti e all'unione familiare.
La concessione da parte del Comune di aree o porzioni di un cimitero pubblico è soggetta al regime demaniale dei beni, indipendentemente dalla eventuale perpetuità del diritto di sepolcro (Cass. Civ., 16.1.1991, n. 375).
Il diritto al sepolcro si affievolisce, degradando ad interesse legittimo, nei confronti della p.a. nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell'ordine e del buon governo del cimitero impongono o consigliano alla p.a. di esercitare il potere di revoca della concessione (Cass. Civ., 7.10.1994, n. 8197).
Il Comune può revocare la concessione che è connotata da poteri autoritativi incompatibili con la perpetuità della stessa.
Il regolamento comunale può prevedere la revoca delle concessioni a tempo indeterminato.
La previsione è del tutto coerente con l'art. 92 del d.p.r. 10.9.1990, n. 285, che regolamenta la materia.
2. Le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente all'entrata in vigore del d.p.r. n. 803 del 1975, possono essere revocate quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell'ultima salma, ove si verifichi una grave insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all'ampliamento o alla costruzione del nuovo cimitero.
(art. 92, d.p.r. 10.9.1990, n. 285).

La giurisprudenza riconosce la legittimità della revoca che è conforme alla cornice legislativa e regolamentare, di fonte statale, che è improntata al criterio del divieto generale delle concessioni cimiteriali sine die.

Poiché l'art. 824, 2° co., c.c., include espressamente i cimiteri nel demanio comunale - i cui atti dispositivi, quindi, non sono legittimamente configurabili senza limiti di tempo -, la concessione da parte di un comune di aree o porzioni di un cimitero pubblico è soggetta a tali regole demaniali, ribadite inoltre dall'art. 92, 2° co., d.p.r. 10.9.1990, n. 285, indipendentemente dall'eventuale perpetuità del diritto di sepolcro, onde legittima è la revoca dell'atto concessorio rilasciato sine die.


3. I mercati.

I mercati comunali sono appositi luoghi costituiti da aree o stabili di proprietà comunale aperti al pubblico per svolgere attività di vendita di prodotti; essi fanno parte del demanio comunale, ex art. 824, 2° co., c.c.
I mercati sono stati originariamente uniti alle fiere. Essi sono rappresentati come luogo di convegno dei potenziali venditori ed acquirenti (Amorth 1976, 116).
L’art. 28, d.lg. 31.3.1998, n. 114, regola le modalità per l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche.
Esso può essere svolto su posteggi dati in concessione per dieci anni o su qualsiasi area purché in forma itinerante.
L'esercizio dell'attività commerciale è soggetto ad apposita autorizzazione rilasciata a persone fisiche o a società di persone regolarmente costituite secondo le norme vigenti.
L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di vendita sulle aree pubbliche mediante l'utilizzo di un posteggio è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal sindaco del comune sede del posteggio ed abilita anche all'esercizio in forma itinerante nell'ambito del territorio regionale (Narducci 2006, 2459).

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