Edilizia. Opere in zona sismica

L’art. 93, d.p.r. 6.6.2001, n. 380, prevede, inoltre, che chi intende realizzare una costruzione in zona sismica debba presentare domanda allo sportello unico per l’edilizia che provvede a trasmetterla al competente ufficio tecnico della regione. (N. Centofanti, Diritto a costruire , 2010, 953).

La denuncia dell’inizio lavori deve contenere il progetto e una relazione sulla fondazione, ai sensi dell’art. 93, d.p.r. 6.6.2001, n. 380, da presentarsi allo sportello unico per l’edilizia.

La giurisprudenza ha precisato che la legge sismica non distingue tra opere che necessitano di permesso di costruire e quelle che possono essere realizzate con semplice denuncia di inizio di attività.

L'obbligo di denunzia dei lavori e di preventiva autorizzazione deve, di conseguenza, essere rispettato per qualsiasi costruzione, riparazione e sopraelevazione.

Ai fini della presentazione del progetto non assume rilievo il carattere precario della costruzione, attesa la natura formale dei relativi reati ed il fine di consentire il controllo preventivo da parte della p.a. su tutte le costruzioni realizzate in zone sismiche. Nella specie è stata ritenuta necessaria la denuncia per opere relative a realizzazione di serre per la floricoltura (Cass. pen., sez. III, 29.5.2002, n. 33158, CP, 2003, 2027).

La ratio della norma in esame, infatti, è quella di tutelare la pubblica incolumità

L’esecuzione di una struttura intelaiata, in sopraelevazione a un fabbricato, è soggetta, nelle zone sismiche, ad autorizzazione preventiva del genio civile.

I poteri del genio civile sono quelli giù definiti dalla l. 2.2.1974, n. 64, come anche dalla l. r. Sicilia 15.11.1982, n. 135. Esse conferiscono all’ufficio del genio civile poteri di controllo, vigilanza e di repressione, fra i quali rientra il potere di sindacare se siano rispettate o meno le norme della legislazione antisismica in sede di progettazione e direzione dei lavori e, se del caso, di negare il proprio assenso ad un particolare progetto mediante la restituzione del medesimo (T.A.R. Lazio, sez. III, 6.2.1987, n. 194, FA, 1987, 1944).

L'esecuzione di siffatti lavori in difetto di autorizzazione è soggetta perciò alle sanzioni previste dall'art. 20 della l. 2.2.1974, n. 64. (Cass. pen., sez. III, 23.2.1990, RP, 1991, 49).

La competenza dei soggetti abilitati all’attività di progettazione va ripartita sulla base delle rispettive competenze, in particolare la competenza professionale del geometra è limitata alle piccole costruzioni.

Le norme procedimentali prevedono che, una volta che sia stata presentata la preventiva denuncia, l’inizio dei lavori possa essere effettuato solo dopo il rilascio dell’autorizzazione da parte degli uffici regionali competenti, ex art. 94, d.p.r. 6.6.2001, n. 380.

La giurisprudenza ha precisato che la preventiva autorizzazione scritta dell'ufficio tecnico della regione o dell'ufficio del genio civile costituisce un requisito necessario per l'esecuzione in località sismiche dell'opera prevista, ma non anche per la sua progettazione.

Essa, inoltre, non occorre nel caso di opere ricadenti in località dichiarate a bassa sismicità, all'uopo indicate nei decreti di attuazione della legge (Cons. St., sez. IV, 26.11.2001, n. 5936, FA, 2001, 2773).

L’autorizzazione deve essere rilasciata entro sessanta giorni dalla data della richiesta.

Qualora tale termine non venga rispettato, avverso il provvedimento di diniego è ammesso il ricorso amministrativo al presidente della giunta regionale che decide con provvedimento definitivo.

L’autorizzazione all’inizio dei avori non sostituisce il titolo abilitativo - che può essere il permesso di costruire o la denuncia di inizio di attività – ma, al contrario, si assomma a detti provvedimenti per consentire il legittimo inizio dei lavori.

Trattandosi di atto necessario alla realizzazione dell’intervento edilizio lo sportello unico per l’edilizia ne deve curare l’acquisizione .

Il permesso di costruire non è di per sé viziato per effetto della violazione della normativa antisismica.
La giurisprudenza ha fissato il principio secondo il quale il permesso di costruire non è atto complesso, in cui confluisca l'osservanza delle normative in materia di edilizia ed urbanistica - la cui cura è rimessa al comune - ed in materia antisismica - che è affidata al genio civile - sì da obbligare il comune all'osservanza anche di quella antisismica.

Al comune è demandato unicamente di verificare d'ufficio la permanente validità del nulla-osta rilasciato dal genio civile (Cass. pen., sez. VI, 21.12.1983).

Il Sindaco, responsabile del governo urbanistico del territorio comunale, prima di rilasciare una concessione edilizia in una località classificata sismica e per la quale è necessaria la preventiva autorizzazione degli uffici competenti, è tenuto ad accertare la regolarità di tale autorizzazione, nei suoi profili di ordine formale, in quanto tali profili si riflettono sul titolo concessorio, invalidandolo se irregolari.

Dal principio affermato dalla giurisprudenza consegue che il comune deve effettuare la verifica della esistenza e validità del nulla osta del genio civile e della rispondenza dello stesso ai grafici progettuali approvati dal comune stesso, in sintesi deve accertare la mera esistenza e regolarità formale dell'assenso dell'ufficio del genio civile.
Al comune non incombe altresì la verifica della rispondenza del progetto alla normativa tecnica per le zone sismiche, in quanto tale accertamento è demandato dalla legge ai competenti organi tecnici degli uffici del genio civile.
L'indagine di conformità alla normativa tecnica antisismica risulta assolutamente ardua ed impraticabile per quanto riguarda la maggior parte delle verifiche imposte dalla normativa in questione, per le quali il comune può anche non disporre del personale in possesso della necessaria qualificazione professionale.

Le sanzioni amministrative consistono nelle misure cautelari e nei procedimenti repressivi.

L’esigenza di salvaguardare l’incolumità delle persone che caratterizza la ratio delle disposizioni non consente procedimenti in sanatoria su iniziativa del privato, ma prevede che sia il giudice penale ad accertare, nel caso di violazioni, se la costruzione debba essere demolita o se sia possibile dettare delle prescrizioni necessarie a fare diventare le opere conformi alle norme.

La vigilanza per l’osservanza delle norme è demandata agli ufficiali di polizia giudiziaria, agli ingegneri e geometri degli uffici del Ministero dei lavori pubblici e degli uffici tecnici regionali, provinciali e comunali, alle guardie doganali e forestali, agli ufficiali e sottufficiali del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e, in generale, a tutti gli agenti giurati a servizio dello Stato, delle province e dei comuni.

Tali soggetti, appena accertato un fatto che costituisca violazione alle norme sismiche, devono compilare processo verbale e trasmetterlo immediatamente all’ufficio tecnico della regione o del genio secondo le competenze.

L’ingegnere capo deve dare notizia alla magistratura dell’accertamento, per consentire di verificare se sussistano reati e, contemporaneamente, ordinare la sospensione dei lavori.

La sospensione dei lavori è notificata, con decreto motivato, a mezzo di messo comunale al proprietario nonché al direttore o appaltatore od esecutore delle opere.

Per l’esecuzione dell’ordine di sospensione può essere richiesto l’intervento della forza pubblica.

Una volta emesso l’ordine di sospensione il procedimento di competenza dell’amministrazione si conclude e nessun altro provvedimento repressivo può essere emanato, ex art. art. 97, d.p.r. 6.6.2001, n. 380.

Spetta all’autorità giudiziaria, con decreto o con sentenza di condanna, ordinare la demolizione o impartire le necessarie prescrizioni per rendere le opere conformi.

In caso di realizzazione di opere edilizie in difformità delle norme previste dalla normativa sulle costruzioni in zone sismiche, o dalle fonti integrative da questa previste, la esecuzione della sanzione amministrativa della demolizione disposta dal giudice con la sentenza di condanna compete all'ufficio tecnico della regione o a quello del genio civile.

La Corte ha nella specie chiarito che non vi può essere una equiparazione con la disciplina del diverso ordine di demolizione di cui all'art. 7, l. 28.2. 1985, n. 47, la cui esecuzione dei provvedimenti adottati dal giudice, pure se applicativi di sanzioni amministrative, deve ritenersi demandata all'autorità giudiziaria, ai sensi degli art. 655 ss., c.p.p., e opera solo ove la legge non disponga altrimenti in modo espresso (Cass. pen., sez. III, 14.12.2001, n. 5674, CP, 2003, 249)

Quando l'ordine di demolizione di opere abusive è stato pronunciato dal giudice penale per violazione della normativa antisismica la sua esecuzione è sottratta al pubblico ministero per essere conferita al competente ufficio tecnico della regione.

Per le questioni relative all’ordine di demolizione di opere abusive per violazione della normativa antisismica, art. 98, 3° co., d.p.r. n. 380 del 2001, difetta la giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo.

La giurisprudenza ha affermato che costituiscono reato permanente non solo le omissioni penalmente sanzionate concernenti le cosiddette prescrizioni tecniche, nelle quali la permanenza non cessa con l'esaurimento dell'attività edilizia, ma anche quelle riguardanti adempimenti relativi al controllo dell'attività costruttiva, come l'avviso dell'esecuzione dei lavori e la presentazione del relativo progetto al sindaco e all'ufficio tecnico della regione o all'ufficio del genio civile, prescritto dall'art. 17, l. 2.2.1974, n. 64.

La condotta omissiva si protrae, determinando la permanenza del reato, finché l'obbligo non si estingue perché l'adempimento di esso è divenuto definitivamente impossibile per ragioni di diritto - come la prescrizione - o di fatto - ad esempio perché diventato inutile essendone esaurita la finalità (Cass. pen., sez. III, 19.3.1999, n. 7873, CP, 2000, 2763).

Il reato punito dagli artt. 18 e 20, l. 2.2.1974, n. 64 (posti a presidio dello svolgimento dell'attività edilizia in zona sismica) ha natura permanente, ma il carattere della permanenza cessa nel momento in cui le opere non autorizzate siano portate a termine. Anche il reato - di natura contravvenzionale - previsto e punito dall'art. 20, l. 28.2.1985, n. 47, ha natura permanente, ma la permanenza cessa nel momento in cui le opere edilizie, intraprese in assenza di concessione, siano portate a termine. Analogamente, anche il reato di abusiva occupazione del demanio marittimo ha natura di illecito permanente, tuttavia, anche in questo caso, la permanenza cessa nel momento in cui le opere non autorizzate siano completate. (Cass. civ., sez. III, 4.12.2002, n. 17178).

Se il reato è estinto per qualsiasi motivo la competenza a disporre la demolizione o a dettare l’esecuzione di modifiche idonee a rendere conformi le opere alle norme spetta al Presidente della giunta regionale.

Nel caso l’azione del giudice penale sia preclusa dall’estinzione del reato verificatasi per qualsiasi causa, su segnalazione del Genio civile, il Presidente della giunta regionale deve ordinare con provvedimento definitivo, sentito l’organo tecnico consultivo della regione, la demolizione delle opere o delle parti di esse eseguite in violazione delle norme sismiche ovvero di apportare modifiche idonee a renderle conformi alle norme stesse, ex art. 100, d.p.r. 6.6.2001, n. 380.

 Nel caso di inadempienza alle prescrizioni regionali da parte del soggetto passivo si procede d’ufficio.

La giurisprudenza è unanime nel riconoscere che, nel caso di estinzione per qualsiasi causa della contravvenzione antisismica, la competenza ad ordinare la demolizione o le opportune modifiche delle strutture abusive appartiene esclusivamente al Presidente della giunta regionale. L’intervento del Presidente della giunta regionale è obbligatorio.

Il ruolo della amministrazione è un ruolo attivo che si concretizza nella scelta tra i due rimedi: demolizione o modifiche.

Tale scelta non può essere lasciata all’iniziativa del privato che non può produrre alcuna istanza di regolarizzazione.

Il Presidente della giunta regionale deve ordinare delle prescrizioni che consentano la produzione di un progetto che si inserisca sul precedente, prevedendo le necessarie opere integrative che garantiscano la rispondenza ai precetti della normativa sismica.

La legge non indica i contenuti delle prescrizioni che possono essere molto generali, come una semplice autorizzazione al progetto integrativo,

o possono essere di dettaglio, analizzando analiticamente le parti progettuali da modificare.

L’indicazione delle prescrizioni richiede gli accertamenti tecnici necessari per valutare la possibilità di realizzare, a cura del costruttore e sotto la sua responsabilità, le opere necessarie per rendere a norma la costruzione edificata in difformità.

In carenza di tali indicazioni è precluso ogni intervento sul fabbricato.

Il dettato normativo non consente al privato di presentare al Genio Civile un progetto in sanatoria per l’adeguamento delle opere costruite in violazione alla normativa tecnica stabilita dall’art. 83, d.p.r. 6.6.2001, n. 380.

Non è prevista, infatti, la possibilità di produrre richieste di autorizzazione in sanatoria, ex art. 36, d.p.r. 6.6.2001, n. 380.

Il rilascio in sanatoria delle concessioni edilizie, ora permessi di costruire, effettuato ai sensi degli artt. 13 e 22, l. 28.2.1984, n. 47, determina l'estinzione dei soli "reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti" e, quindi, si riferisce esclusivamente alle contravvenzioni concernenti la materia che disciplina l'assetto del territorio sotto il profilo edilizio.

Ne deriva l'inapplicabilità dell’estinzione a reati che riguardino altri aspetti delle costruzioni ed aventi oggettività giuridica diversa rispetto a quella della mera tutela urbanistica del territorio, come i reati relativi a violazioni di disposizioni dettate dalla l. 2.2.1974, n. 64, in materia di costruzioni in zona sismica (Cass. pen., sez. III, 1.12.1997, n. 1658, CP, 1998, 3397).

Il privato deve aspettare che il Genio Civile rediga il proprio verbale e chieda al Presidente della giunta regionale di impartire le prescrizioni di adeguamento per eseguire i lavori necessari ad eliminare le violazioni alle norme tecniche antisismiche.

E’ richiesto dalla legge un intervento dell’autorità amministrativa che decida se l’opera è da demolire o se la struttura può reggere ad interventi che la pongano in linea con le prescrizioni di legge.

Solo dopo tali indicazioni il privato può presentare il progetto di intervento per adeguare la costruzione ai dettati dell’art. 100, d.p.r. 6.6.2001, n. 380.

Il silenzio dell’amministrazione regionale è impugnabile presso la giustizia amministrativa, ex art. 21 bis, l. 6.12.1971, n. 1034, intr. art. 2, l. 205/2000.

L’opera è soggetta al rilascio del certificato dell’ufficio tecnico della regione attestante la conformità delle opere eseguite alla normativa sismica, ex art. 25, 3° co., lett. b), d.p.r. 6.6.2001, n. 380.

La licenza d’uso viene rilasciata solo dopo che la regione abbia controllato l’edificio riscontrando che i lavori sono stati eseguiti conformemente alla legge, ex art. 62, d.p.r. 6.6.2001, n. 380.

--Messaggio originale----
Da:....domenico@tiscali.it

Data: 04/10/2013 20.13
A: <centofanti_@libero.it>
Ogg: richiesta parere

Gent.mo Avvocato

Ho letto sul suo blog quanto ha scritto in materia di opere in zona sismica e volevo chiederle un riscontro ad un problema che mi si presenta per un cliente.

Premetto che sono un ingegnere che assiste il cliente sotto l'aspetto tecnico. Il cliente realizzava un opera abusiva e quindi oggi è sottoposto a procedimento penale assistito dal suo legale. Il cliente ha prodotto istanza al Comune per l'ottenimento del Permesso in sanatoria presentando il progetto. Il Comune ha rilasciato il parere favorevole e afferma che il Permesso in sanatoria non può essere rilasciato se non vi è a corredo l'autorizzazione del competente ufficio della Provincia (ex Genio Civile) in ottemperanza a quanto legiferato dalla regione Puglia. Ho quindi fatto produrre istanza per l'ottenimento dell'autorizzazione all'ex genio civile; questi dicono che il privato non può chiedere tale autorizzazione in quanto ci deve essere una autorizzazione da parte del giudice. Il genio civile quindi mi rilascia solo un parere favorevole al rilascio dell'autorizzazione. Il giudice non si accontenta dei due pareri favorevoli e si rifiuta di emettere un provvedimento con il quale permettere al privato di chiedere permesso in sanatoria e quindi autorizzazione del genio civile. Il giudice vuole sapere quale legge lo obbliga a consentire ciò oppure secondo quale legge il genjo civile non può rilasciare al privato tale autorizzazione. E' il cane che si morde la coda.

Le sarei grato se mi potesse indicare un riferimento legislativo o giurisprudenziale secondo il quale il giudice deve consentire con provvedimento formale il cittadino a chiedere la sanatoria ovvero il genio civile a pretendere tale richiesta da parte del giudice.

Le sarei davvero grato di una sua risposta

Cordiali saluti

ing. domenico ...........

Risposta
La norma  di riferimento è

L' Art. 98 (L)
Procedimento penale
(legge 3 febbraio 1974, n. 64, art. 23)

1. Se nel corso del procedimento penale il pubblico ministero ravvisa la necessita' di ulteriori accertamenti tecnici, nomina uno o piu' consulenti, scegliendoli fra i componenti del Consiglio superiore dei lavori pubblici o tra tecnici laureati appartenenti ai ruoli del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti o di altre amministrazioni statali.

2. Deve essere in ogni caso citato per il dibattimento il dirigente del competente ufficio tecnico della regione, il quale puo' delegare un funzionario dipendente che sia al corrente dei fatti.

3. Con il decreto o con la sentenza di condanna il giudice ordina la demolizione delle opere o delle parti di esse costruite in difformita' alle norme del presente capo o dei decreti interministeriali di cui agli articoli 52 e 83, ovvero impartisce le prescrizioni necessarie per rendere le opere conformi alle norme stesse, fissando il relativo termine.