Piano Regolatore . Contenuto. Crescita zero. Obbligo di motivazione. Contemperamento interessi.

Legislazione statale

L’art. 7 della l. 1150/1942 determina il contenuto obbligatorio del piano regolatore generale.
La caratteristica principale è quella di conformare la proprietà.
L’indicazione legislativa è quella di un piano di larga massima che incide sulle scelte fondamentali del territorio e che rinvia per le scelte di dettaglio alla pianificazione esecutiva.
Il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale ed in particolare deve
prevedere la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all'espansione dell'aggregato urbano.
Le scelte urbanistiche non comportano, di regola, la necessità di una specifica motivazione che tenga conto delle aspirazioni del privato, quando si tratti di varianti al piano regolatore vigente o di modificare scelte precedenti.
L'amministrazione, nell'esercitare il potere pianificatorio ad essa attribuito, non è tenuta ad esternare in modo puntuale le ragioni delle proprie scelte, essendo sufficiente una ragionevole e coerente giustificazione delle linee portanti della pianificazione; né sussiste l'obbligo per l'amministrazione di motivazione specifica ed analitica per le singole zone innovate, fatta salva la necessità di una congrua indicazione delle diverse esigenze che si sono dovute conciliare e la coerenza delle soluzioni proposte con i criteri tecnico- urbanistici stabiliti per la formazione del piano regolatore.
Le scelte pianificatorie effettuate dalla amministrazione in sede di pianificazione urbanistica generale sono frutto di apprezzamenti di merito sottratti al sindacato discrezionale del giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità.
La giurisprudenza ritiene obbligatoria una congrua e specifica motivazione per giustificare scelte differenti soltanto in presenza di impegni già formalmente assunti dall'Amministrazione con l'avvenuta stipula di una convenzione di lottizzazione o quando lo strumento incida su analoghe aspettative specificatamente qualificate, come quelle derivanti da accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di approvazione o di silenzio-rifiuto su una domanda di permesso di costruire.
Il rapporto fra programmazione e strumenti finanziari è regolato dall'art. 30 della l. urb. che contribuisce a dare alle scelte di piano il necessario contenuto di concretezza.
La giurisprudenza ha, peraltro, minimizzato la funzione della programmazione economica ritenendo sufficiente anche una previsione finanziaria di larga massima.
La relazione finanziaria di accompagnamento al piano regolatore, prevista dall'art. 30, l. 17.8.1942, n. 1150, non costituisce elemento essenziale dello stesso, ben potendo intervenire anche successivamente, quando sia deliberata l'espropriazione dell'area interessata dal vincolo.
Attraverso la zonizzazione sono determinati i vincoli ed i caratteri di ciascuna zona, particolarmente di quelle di carattere storico, ambientale e paesistico.
Le disposizioni aventi natura conformativa definiscono quali sono le caratteristiche delle opere da realizzare nella zona.
Le scelte pianificatorie contenute in uno strumento urbanistico generale che si concretano in nuove destinazioni di zona impresse al territorio non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso
Il concetto di zona omogenea non è definibile aprioristicamente, essendo la conseguenza di valutazioni rimesse alle competenti Autorità amministrative le quali possono tenere adeguato conto anche delle trasformazioni del territorio che siano intervenute rispetto alla zonizzazione del precedente strumento urbanistico, ed individuare nuove zone ove siano presenti elementi di omogeneità, che devono essere riscontrati con riferimento alle dimensioni della nuova zona, e non della vecchia maglia.
Tale concetto non è utilizzabile per contestare il p.r.g. per disparità di trattamento rispetto alla situazione di una proprietà limitrofa, assuntamente identica a quella della vicina preesistente edificazione per natura o genere, dovendosi per contro prendere ad esame la nuova situazione edificatoria. (T.A.R. Trentino Alto Adige Trento, 8.1.2009, n. 2).
Nessun attenzione è dedicata alle reali necessità del territorio nel senso che nessuna indagine è richiesta per rilevare attraverso una approfondita istruttoria quali sono le necessità in termini residenziali o commerciali o industriali o in termini si servizi.
Solo giustificazioni di larga massima che finora hanno tenuto conto solo di una ipotetica espansione della città.

Legislazione regione Lombardia. Il piano del governo del territorio.

La disciplina urbanistica della regione Lombardia disegna la pianificazione urbanistica comunale con connotati assolutamente innovativi.
Lo strumento di pianificazione è il piano del governo del territorio.
Esso è articolato in tre atti: a) il documento di piano; b) il piano dei servizi; c) il piano delle regole, art. 7, l. r. Lombardia 12/2005. N. Centofanti, Il piano regolatore nella legislazione regionale, 2010, 262 .
Il piano di governo del territorio - difformemente dal piano regolatore generale disciplinato dalla legge urbanistica nazionale - è strumento estremamente rigido solo nella fase transitoria.
Il p.g.t. è di fatto strumento di vincolo perché, non fissando gli indici di zona, non consente di presentare immediatamente una richiesta di permesso di costruire.
Il permesso di costruire può essere, infatti, rilasciato in relazione alla presenza di uno strumento urbanistico che preveda gli indici di zona.
Il documento di piano non contiene previsioni che producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli, a differenza delle previsioni contenute nel piano dei servizi - concernenti le aree necessarie per la realizzazione dei servizi pubblici e di interesse pubblico e generale - che hanno carattere prescrittivo e vincolante.
Il documento di piano definisce il quadro ricognitivo e programmatorio di riferimento per lo sviluppo economico e sociale del comune, le aree di interesse archeologico e i beni di interesse paesaggistico o storico-monumentale, e le relative aree di rispetto, l'assetto geologico, idrogeologico e sismico, ex art. 8, l. r. Lombardia 11.3.2005, n. 12.
Il p.g.t. individua gli obiettivi di sviluppo, miglioramento e conservazione e gli ambiti di trasformazione, definendo i relativi criteri di intervento, ma non ha incidenza immediata sul regime dei suoli in quanto gli indici di edificazione sono determinati dai piani attuativi.

La crescita zero

Nel Pgt di Cassinetta di Lugagnano il Documento di Piano individua gli obiettivi strategici di politica territoriale a partire dal miglioramento e dalla conservazione dell’ambiente per tracciare le linee dello sviluppo sostenibile del Comune in coerenza con le previsioni di carattere sovracomunale. In esso sono indicati gli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del PGT comprendendo in essi il recupero urbanistico e la riqualificazione del territorio minimizzando il consumo di suolo.
Testualmente nella relazione al documento si legge che “in considerazione della dimensione del comune in termini di popolazione residente (abitanti 1.742 al 31.12.2005) e delle caratteristiche particolarissime del suo tessuto edilizio storico di assoluto pregio ed unicità si ritiene innanzitutto che non esistano le condizioni e neppure le utilità di ricorrere a strumenti di compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica di cui all’art. 11 della LR 12/2005
Gli amministratori hanno disposto un’approfondita analisi demografica, volta a determinare il realistico fabbisogno abitativo di Cassinetta di Lugagnano da qui al 2015.
Lo studio, infatti, conduce ad una previsione molto contenuta: l’incremento della popolazione previsto al 2015, in termini di nuovi abitanti, è del 3,6%. A ciò, si aggiunge l’incremento della domanda di abitazioni legata alla formazione di nuovi nuclei familiari: quest’ultima è considerata una domanda fisiologica, indipendente cioè dall’aumento del numero degli abitanti.
Su queste basi, viene formulata una previsione di 695 nuovi abitanti, cui corrisponde una capacità insediativa residenziale, aggiuntiva rispetto all’esistente, di 695 nuovi vani (abitante/vano). Alla nuova domanda abitativa si farà fronte attraverso:
- recupero puntuale di edifici
- riconversione, mediante piani attuativi, di aree produttive incompatibili con il tessuto residenziale circostante, con una quota del 20% di edilizia convenzionata e una quota del 5% di edilizia a canone sociale
- completamento di previsioni vigenti (piani di lottizzazione e di recupero)
- saturazione delle aree già edificate (zone B)”.
Il pgt attua un principio ce sembrava impossibile attuare in Italia giungendo a d affermare che:” non verrà consumato suolo agricolo: le previsioni di nuova edificazione e di trasformazione e recupero del patrimonio esistente sono concentrate dentro il tessuto consolidato e compattano ulteriormente un insediamento dai confini abbastanza netti.”
Se le dimensioni del comune di Cassinetta di Lugagnano hanno consentito questa esperienza rimane il problema giuridico se il procedimento istruttorio che ha portato nel caso esaminato ad un incremento contenuto nello sviluppo del paese debba essere considerato necessario per gli amministratori ?

Gli obblighi di motivazione nella fase attuativa.

La giurisprudenza ha risposto affermativamente alla domanda per quegli strumenti di pianificazione attuativa delle scelte del piano regolatore generale quali il piano di zona ed il piano per gli insediamenti produttivi..
E’ stato affermato che la determinazione del fabbisogno costituisce l'elemento fondamentale ai fini non solo del dimensionamento del piano di edilizia economico e popolare, ma anche della stessa determinazione di « politica sociale » dell'Amministrazione di adottare il predetto piano. Centofanti N., Diritto urbanistico, 2008, 301.
Essa si pone come strumento indispensabile per la corretta ed effettiva individuazione dell'interesse pubblico prevalente (alla realizzazione di case popolari da assegnare ai cittadini meno abbienti), rispetto al quale recedono i diritti di proprietà (ivi compreso ovviamente lo ius aedificandi), dei soggetti proprietari delle aree individuate per la realizzazione del piano stesso.
Nel bilanciamento degli interessi in gioco, l'ordinamento assicura la prevalenza dell'interesse pubblico alla realizzazione di alloggi popolari solo a condizione che ciò sia effettivamente necessario per la comunità, e quindi solo laddove sia stato accertato in modo ragionevolmente adeguato e approfondito l'effettivo bisogno abitativo.
Il fabbisogno nella fattispecie non trova rispondenza nelle stime di incremento demografico contenute nella relazione allegata dalle quali si evince che negli ultimi due anni vi sarebbe stato un incremento di sole due unità nella popolazione residente. T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 10.12.2009, n. 5305.
I piani speciali di zona, fra quali rientra anche il p.i.p., hanno pertanto, funzioni ed ripercussioni che travalicano la mera regolamentazione dell'uso del territorio, contenendo programmi di espropriazione di vaste aree per la realizzazione di un duplice interesse pubblico: economico, avendo la funzione di rilanciare l'attività produttiva e di creare nuove opportunità di lavoro offrendo alle imprese le aree occorrenti per i loro impianti, ad un prezzo politico.
Il piano per gli insediamenti produttivi non ha natura di mero strumento attuativo delle previsioni contenute nel piano regolatore generale, essendogli stata riconosciuta la funzione di strumento di politica economica, di stimolo all'espansione industriale e d'incentivazione delle imprese oltre che di mezzo volto a suscitare nuove opportunità lavorative, offrendo ad esse ad un prezzo politico le aree occorrenti per il loro impianto e la loro espansione; caratteristica del p.i.p. è di essere strumento di promozione e incentivazione, fonte di nuove istanze imprenditoriali e produttive non sempre agevolmente valutabili ex ante; ciò però non esclude l'obbligo, a carico dell'Amministrazione, d'una adeguata istruttoria e motivazione, con uno studio sullo sviluppo economico dell'area interessata capace, in conformità ai principi di ragionevolezza e buona amministrazione, di una documentata valutazione previsionale del fabbisogno di aree da vincolare e, successivamente, da espropriare, per consentire gli insediamenti previsti. T.A.R. Basilicata Potenza, sez. I, 7.9.2011, n. 462 .
Sotto tale profilo, quindi, il p.i.p. è uno strumento eccezionale attraverso il quale si realizza un trasferimento di ricchezza dai proprietari assoggettati ad espropriazione agli assegnatari dei lotti con il sacrificio del principio di eguaglianza, nonché del diritto di proprietà costituzionalmente tutelato.
Tuttavia, tale sacrificio potrà essere imposto soltanto in nome di un interesse generale, ex art. 42, comma 3, cost., la cui sussistenza dovrà formare oggetto di specifica istruttoria da parte del comune, che è tenuto a motivare in modo specifico l'adozione del p.i.p.

Il contemperamento degli interessi pubblici e privati.

La giurisprudenza ha osserva che, pur sussistendo un ampio margine di discrezionalità dell'amministrazione nel definire le proprie scelte urbanistiche, tale discrezionalità va comunque coordinata con i principi generali di efficienza e di efficacia dell'azione amministrativa. T.A.R. Marche Ancona, sez. I, 8.4.2011, n. 241, Foro amm. TAR, 2011, 4, 1230.
Il T.A.R. ha quindi ha annullato al variante di paino che riconvertiva la destinazione industriale di un’area a residenziale
La sentenza ha affermato che una scelta, ancorché discrezionale, non potrà tuttavia considerarsi legittima se l'obiettivo concretamente raggiungibile (secondo una previsione ragionevole e attendibile) sarà inevitabilmente diverso (e magari di segno apposto) dall'obiettivo avuto di mira.
In materia urbanistica l'interesse pubblico esige che le previsioni di PRG vengano attuate nei modi e nei tempi stabiliti, rendendo così efficace l'azione amministrativa per sostanziale coincidenza tra l'obiettivo dato e l'obiettivo concretamente raggiunto.
Prescrizioni urbanistiche inattuate e che restano lettera morta, non possono considerarsi, invece, azione amministrativa efficace, poiché inidonee per stimolare e promuovere lo sviluppo socio-economico del territorio quale obiettivo primario dell'ente locale
Nel caso di specie l'obiettivo dello strumento urbanistico, ossia la promozione di iniziative per la trasformazione o la conservazione funzionale dell'esistente, ha prodotto il risultato opposto, cioè di un sostanziale congelamento delle stesse.
Nel caso in esame assume rilievo l'attività produttiva esistente da oltre un secolo e in via di sviluppo per effetto di investimenti edilizi recenti che l'Amministrazione non poteva certo ignorare.
Per contro, la definitiva formulazione della norma detta una disciplina estremamente restrittiva che non tiene adeguatamente in considerazione la necessità di un equo bilanciamento tra interessi pubblici e interessi privati, proprio per consentire l'effettiva attuazione delle previsioni di PRG che, considerata l'entità del patrimonio immobiliare coinvolto e il relativo impatto sul territorio, si mostrano certamente rilevanti e ambiziose.
Scompare, innanzitutto, ogni riferimento all'attività produttiva esistente (industriale e artigianale), come se il comparto riguardasse una zona di espansione inedificata, il che sembra escludere anche il semplice il mantenimento funzionale della stessa attraverso i necessari interventi di conservazione degli immobili e di ammodernamento delle strutture produttive.
L'obiettivo che si è dato il pianificatore sembra pertanto essere quello dell'esclusiva riconversione dell'area, con trasferimento dell'attività in altro sito ritenuta ormai incompatibile con l'insediamento circostante che caratterizza la frazione a vocazione essenzialmente abitativa.
La sentenza nota che le concrete possibilità di riconversione del sito (rispetto all'esistente e al relativo valore economico) paiono effettivamente di scarsa attuabilità, sia con riferimento agli oneri di smantellamento e di trasferimento dell'esistente .